La région métropolitaine européenne : quelle cohésion dans quelle globalisation ? 1/2

L’émergence de la métropole en Europe entre mondialisation et régionalisation

Eloignée du projet européen initial qui était celui d’une communauté d’États associés entre eux par le charbon et l’acier (la Ceca) et par l’agriculture (la Pac), la métropole émerge dans les politiques européennes à l’occasion de la rédaction (de 1989 à 1999) du Schéma Directeur de l’Espace Communautaire (Sdec ou Esdp en anglais) (1). Ce manifeste de bon usage de la ville européenne est élaboré principalement par les « aménageurs du territoire » français, allemands et hollandais qui fondent leur approche sur le concept de « polycentrisme ». L’objectif est de favoriser un semi régulier de villes comme base d’un développement régional égalitaire pour contrebalancer, autant que pour les mettre en valeur, les grandes concentrations urbaines d’Europe du nord-ouest : région parisienne, londonienne, vallée du Rhin...

Pourtant, le Sdec reste longtemps détaché d’une politique régionale souvent comprise, dans les critiques, comme un simple mécanisme de redistribution des fonds structurels aux collectivités locales situées dans les régions disposant du plus faible PIB. Cette absence de « pilote » que serait une politique de planification est toutefois palliée par la création du premier fonds dit de « cohésion », finançant les réseaux transeuropéens de transport (Rtet) ou corridors (par exemple l’axe Berlin-Palerme) (2) pour interrelier les centres urbains et diffuser la croissance, selon l’approche économique de l’époque.

L’ouverture des marchés en 1992 (traité de Maastricht) a pour conséquence les grandes dérégulations des réseaux de transport/communication, par exemple le maritime en 1994, l’aérien en 1997, le ferroviaire, fret en 2006 et passager en 2010. Au sein de la Commission, la DG XVI, pour la politique régionale et la DG IV, pour la libre concurrence, croisent de plus en plus leur champ de compétence. En 1999, à Potsdam, sous présidence allemande, le Sdec est adopté par le conseil des ministres de l’UE et s’intègre enfin à la politique régionale (dans le programme Interreg). En 2001, la stratégie de Lisbonne et son « économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde... » (3), consomme l’union entre libéralisme et aménagement du territoire. En témoigne, en France, la métamorphose de la Délégation à l’Aménagement du Territoire et à l’Action Régionale (Datar) qui devient la Diact en 2006, avec le « c » pour compétitivité (4). Cela soulève certaines critiques, comme le mentionne Claude Grasland (5) qui déplore la « dérive » de Lisbonne (6). Pourtant, au-delà de cet ultra-libéralisme, comme Isabelle Bourgeois le souligne, le processus de construction européenne associe desormais le développement régional à l’intégration de l’Union dans la mondialisation (7). C’est toute la substance de la nouvelle politique de « cohésion territoriale » et la nouvelle fonction des métropoles européennes qui deviennent, en quelque sorte, de nouvelles régions.

Cet apparent paradoxe, entre encouragement au libéralisme et poursuite d’une politique d’équilibre régional, est à chercher dans la définition même de mondialisation (que nous ne distinguons pas encore de globalisation). En effet, selon Peter Taylor, ce processus se décompose spatialement en deux versants (8). D’une part, l’expansion des métropoles qui vont jusqu’à devenir de véritables régions de plus en plus diffuses et polycentriques. De l’autre, des échanges toujours plus importants entre ces différents espaces métropolitains à travers le monde. Taylor recense ainsi dans la littérature scientifique 50 noms de « baptêmes » de régions métropolitaines, par exemple, Spread city, Galactic city, Edge city...insistant sur l’étalement urbain et sur la création de nouveaux centres dans l’agglomération. Ces régions sont associées à 50 processus de relations mondialisées, par exemple, Transnational system of cities, Global / World city network, World urban hierarchy...mettant l’accent sur l’idée de système, de réseau et de hiérarchie au niveau mondial. Selon cette logique, la Datar, en renouvellement perpétuel, entérine, avec Pierre Velz, l’image d’une globalisation en archipel (9), et considère la région parisienne comme l’une des îles d’un chapelet mondial.

La région métropolitaine comprise entre « centre » et « périphérie » pour maintenir la cohésion du territoire dans la mondialisation

John Friedmann, en 1986, propose la « ville monde » (10) pour définir les régions métropolitaines polycentriques à l’image de la Randstad Holland, de la région Rhin-Ruhr allemande (12) ou du « Kansai » japonais, composées d’un certain nombre de villes rapprochées, mais historiquement et politiquement distinctes (11). Ces « villes mondes » s’inscrivent dans la mondialisation par un accroissement des relations entre les « centres » et les « périphéries ». C’est-à-dire, d’une part, les délocalisations industrielles du fait des faibles coûts de transport et de communications engendrent un mouvement du centre vers les périphéries, par exemple de l’Europe du nord-ouest vers l’Asie, ou la Roumanie. D’autre part, il y a polarisation dans le centre des sièges d’entreprises, des services de pointes et de la production à haute valeur ainsi que des infrastructures de communication, du fait d’un environnement économique innovant et ultra-urbain (société de l’information et du divertissement...) (13).

Pour les aménageurs européens, le développement de zones d’intégration économique mondiales (ZIEM), ou global integration zones en anglais (14), dont la plus importante en Europe est le pentagone ou encore cœur européen, espace délimité par Londres, Paris, Hambourg, Munich, Milan, peut illustrer la ville monde de Friedmann : une zone de forte densité de villes ultra capitalistes qui imposerait son pouvoir économique aux différentes périphéries européennes et mondiales, en concurrence avec les villes américaines.

Ce que résume Pierre Veltz pour la Datar : « l’ouverture des espaces économiques et la baisse du coût des échanges libèrent et révèlent les formidables atouts de l’agglomération par la mise en relation [des espaces] » (15). De fait, c’est en europe du nord-ouest que se situent, à peu de distances les uns des autres, les plus grands ports européens, dit de la « rangée nord » : Le Havre, Zeerbruges, Felixstowe, Anvers, Rotterdam, Bremerhaven, et Hambourg. La forte attractivité du pentagone se vérifie aussi en regard des transports aériens fret et passagers. Frédéric Dobruszkes (16) montre que depuis la libéralisation du ciel, les liaisons transcontinentales européennes se réduisent à Londres, Paris, Francfort, Amsterdam, au détriment de villes comme Naples ou Glasgow, dont les lignes long-courriers sont remplacées par des relations accrues avec ces aéroports plus nodaux et, de fait, plus centraux. Les villes des nouveaux États membres, Varsovie, Sofia, Budapest, Bucarest doivent à présent les 3/4 de leur trafic à Londres, Francfort, Paris, Vienne, Munich (beaucoup plus que Berlin) et Amsterdam. Même pour Istanbul, le trafic avec l’Europe du nord-ouest, écrase les liaisons avec les villes orientales.

La super région urbaine porteuse d’hypermobilité fait formuler, en 2006, au ministère fédéral pour l’aménagement du territoire allemand (BBR), que ce sont « les grandes régions métropolitaines plutôt que les villes uniques ou les économies nationales qui agissent comme des moteurs de développement économiques, sociaux et culturels » (17). Les Länder et le Fédéral élaborent 11 régions métropolitaines les plus polycentriques possibles (18 ), devant assurer les fonctions d’innovation, de compétition, de décision et surtout, point crucial, de gateway ou « porte d’entrée mondiale » et diffuseur de croissance vers « l’arrière pays » (19) le long de corridors. La matérialisation de cette diffusion, dans le cas français prend, pour Veltz, la forme d’un raccordement, à terme, de toutes les villes de province à Paris par le TGV qui « fera de la France, vue de Shanghai, une seule métropole [polycentrique] en réseaux » (20).

Pourtant, cette politique dite de « cohésion territoriale » qui consiste à encourager puis diffuser la croissance depuis le pentagone, en faisant des corridors l’objet des investissements communautaires les plus lourds, dans le but de réorienter le développement vers les périphéries, révèle selon Kathy Pain une pensée positiviste (19). Pointés par Patrick Poncet dans sa critique des Villes européennes par la Datar en 2003, la mission de l’aménageur se borne à partir de ce constat que les « villes petites et moyennes sont menacées par la concentration croissante des fonctions internationales [dans les métropoles] » (21). Autrement dit, la conception égalitaire de l’aménagement du territoire, repose sur une conception inégalitaire de la mondialisation, du marché libéralisé. Or, l’effet bénéfique de ces infrastructures de rééquilibrage et de mise en relation, n’est plus aussi évident en regard d’une globalisation non plus comprise comme un « pouvoir » spécifiquement métropolitain mais comme distinction entre « flux » et « places », comme le proposent les sociologues Saskia Sassen (22) et Manuel Castells (23). Ou encore comme Willem Salet, qui suggère que désormais pour l’aménageur la densité des interactions [informations, transactions, associations...] à l’intérieur d’une région et entre différentes régions, importe plus que la densité de population ou le PIB (24).