Le président du Conseil européen est-il élu à la manière d’un empereur germanique ?

Le parallèle peut sembler osé quand on a une Union européenne qui peine à s’incarner sous un seul visage et à s’exprimer au travers d’une seule voix. Mais le président du Conseil européen et l’empereur romain germanique pourraient bien avoir plus en commun qu’il n’y paraît. Leurs pouvoirs ne sont certes pas comparables : l’un préside une institution européenne intergouvernementale, là où l’autre était chef d’un empire héritier des traditions romano-chrétiennes et carolingiennes.

Mais si leurs rôles et leurs prérogatives divergent, leurs fonctions n’en résultent pas moins toutes deux de la construction d’une entité supra-étatique sui generis, à la recherche d’un mode d’existence viable. La nature même de ces ensembles confère une place particulière aux représentants des États qui les composent et qui entendent peser sur le choix de ceux à qui ils concèdent un certain pouvoir.

Il en résulte des similitudes étonnantes entre les processus de désignation de ces deux personnalités. Néanmoins, elles ne doivent pas faire oublier ce qu’il y aurait d’anachronique à pousser trop loin la comparaison, et ce d’autant plus, si l’on considère que l’Union européenne ne connaît que son premier président élu du Conseil européen, là où le Saint-Empire eut huit siècles d’empereurs.

Les contours d’une nouvelle fonction supranationale

Les dispositions générales qui encadrent le nouveau statut de président du Conseil européen apparaissent à l’article 15 du traité sur l’Union européenne (TUE). Il préside et anime, dans une recherche de cohésion et de consensus, les travaux du Conseil européen - l’organe intergouvernemental qui définit les orientations générales de l’UE. Jusqu’au second semestre 2009 et l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, la fonction était assurée par le pays exerçant la présidence tournante semestrielle de l’UE.

La réforme institutionnelle instaure donc une plus grande stabilité, puisque le président du Conseil européen est dorénavant élu pour un mandat de deux ans et demi, renouvelable une fois. Il ne peut exercer dans le même temps un mandat national et peut le cas échéant être démis de ses fonctions.

Le texte prévoit que le président est élu à la majorité qualifiée par le Conseil européen, c’est-à-dire par les chefs d’États et de gouvernement des États membres. En l’état actuel, la tâche incomberait donc à un collège électoral de vingt-sept personnes, une par État membre. Le Parlement n’intervient à aucun moment. Rien n’est dit de la procédure devant intervenir préalablement à cette élection, les États sont laissés maîtres de décider ou d’improviser le moment venu...

Les choses étaient moins nettement définies dans le Saint-Empire romain germanique, au moins jusqu’à la Bulle d’Or de 1356, qui vint fixer juridiquement et définitivement la procédure de désignation de l’empereur (en fait « roi des Romains » qui ne prenait théoriquement le titre d’empereur qu’une fois couronné à Rome par le pape). Le principe général fut néanmoins le suivant pendant huit siècles : l’empereur germanique était élu par les Grands dans le cadre des duchés ethniques d’abord, puis des territoires qui les remplacèrent.

La formation de ce collège électoral s’est élaborée lentement : à certaines occasions, les électeurs ont pu être plus de cent ; en 1208, ils étaient cinquante-cinq ; en 1257, seulement quatre. La Bulle d’Or arrêta en 1356, conformément à un usage déjà établi, une liste de sept prince-électeurs (les trois archevêques de Mayence, Cologne et Trèves et quatre princes laïcs, le roi de Bohème, le comte Palatin du Rhin, le duc de Saxe et le marquis de Brandebourg).

Ces sept dignitaires avaient la responsabilité et le privilège d’élire le nouvel empereur lors d’un vote à la majorité. Il était même prévu qu’un prince-électeur, candidat au trône, pût voter pour lui-même.

L’application, en novembre 2009, des modalités de désignation du président permanent du Conseil européen, a permis d’apporter des premières réponses quant à la mise en œuvre technique et les motivations de cette élection sans précédent mais peut-être finalement pas si inédite.

An 2009 : avènement d’Herman Ier Von Rompuy ?

La seule élection d’Herman Van Rompuy, le 19 novembre 2009, à la tête du Conseil européen, ne suffit pas pour l’instant à tirer des conclusions générales sur les tenants et les aboutissants de cette procédure. Doit-on d’ailleurs parler d’élection ou plutôt de désignation, de nomination, tant le Conseil européen s’est, en l’occurrence, efforcé de ne surtout pas avoir à voter ?

La longue histoire du Saint-Empire permet, quant à elle, de dégager deux principes qui influencèrent étroitement les élections successives, au point de venir même concurrencer la primauté du principe électif. La succession royale et impériale fut, en effet, largement guidée par les principes héréditaire et dynastique. Il était même fréquent que l’empereur désigne et fasse élire de son vivant son successeur. Quelques grandes familles apparentées se partagèrent ainsi le pouvoir : les Ottoniens de Saxe, les Saliens de Franconie, les Hohenstaufen de Souabe, puis les Luxembourg, les Wittelsbach et les Habsbourg. Ces derniers réussirent particulièrement bien à accaparer la couronne, puisqu’à partir du XVème siècle, ils s’installèrent comme la dynastie régnante jusqu’à l’abdication de François II en 1806.

Il se trouve que deux principes - un tantinet plus modernes - présidèrent aussi au partage du pouvoir qui amena la désignation d’Herman Van Rompuy, lors du Sommet des chefs d’État et de gouvernement réuni à Bruxelles le 19 novembre 2009. Premier principe : logique de partis. Une double nomination devait avoir lieu ce jour là, puisque outre le président du Conseil européen, le Haut-Représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune devait également être choisi. Un accord avait été trouvé entre les deux principaux partis européens - le Parti Populaire Européen (PPE), conservateur et le Parti Socialiste Européen (PSE) : ils se partageraient les postes à pourvoir et l’honneur de choisir sa part du gâteau reviendrait au PSE, étant donné que les présidences du Parlement et de la Commission avaient déjà été attribuées à des conservateurs. Les socialistes jetèrent alors leur dévolu sur la fonction de « ministre des Affaires étrangères » et retinrent le nom de Catherine Ashton, commissaire européenne au commerce, sur proposition de son compatriote Gordon Brown, qui avait finalement été contraint de renoncer à soutenir son prédécesseur Tony Blair. Second principe : parité et égalité des genres. La baronne Ashton étant une femme, membre du parti travailliste, le Conseil européen n’avait plus qu’à trouver un individu conservateur de sexe masculin pour occuper sa présidence.

Ce choix hypothéqua donc directement les chances de Vaira Vīķe-Freiberga, l’ex-présidente conservatrice lettone et seule femme ayant véritablement ses chances. Longtemps grand favori, Tony Blair avait déjà été mis hors-course par l’opposition des pays du Benelux. Le Premier ministre néerlandais Jan Peter Balkenende, lui aussi pressenti, renonça à peine arrivé à toute ambition. Enfin, le président français, Nicolas Sarkozy, refusa catégoriquement l’hypothèse Jean-Claude Juncker - premier ministre luxembourgeois et président de l’Eurogroupe - pourtant soutenu par la chancelière Merkel et candidat officiellement déclaré. Par contre, personne ne semblait s’opposer au nom d’Herman Van Rompuy, le Premier ministre belge, et les Vingt-Sept voulaient à tout prix parvenir à un consensus qui ne froisse personne à défaut de satisfaire le plus grand nombre. Va donc pour Herman, le favori du couple franco-allemand.

La petite cuisine secrète des chefs européens

Peu importe l’époque, les jeux de pouvoirs et d’équilibre gardent donc toute leur importance en Europe. Les intérêts nationaux et les calculs politiques ne furent ainsi pas étrangers à la désignation d’Herman Van Rompuy et conférèrent un manque total de transparence à cette première pseudo-élection du président du Conseil européen, où une procédure opaque et improvisée conduisit un collège de puissants à porter l’un de ses membres à sa tête, au terme de marchandages secrets et de négociations de couloirs.

Pas de liste de candidats, pas de programmes, pas de débat démocratique. A seulement quelques jours du verdict, Valéry Giscard d’Estaing soulevait encore très justement ces questions, dans un article du Point : « Doit-on faire acte de candidature, et dans quel délai ? Les candidats ont-ils des conditions à remplir ? Doivent-ils avoir siégé dans les institutions européennes ? Doivent-ils appartenir à un État membre qui applique toutes les politiques de l’Union ? Ces candidatures doivent-elles être accompagnées d’un élément de programme : gestion de la crise économique, fonctionnement des institutions, attitudes vis-à-vis des demandes d’élargissement ? Le Conseil auditionnera-t-il les candidats avant de faire son choix ? Fera-t-il appel aux sondages de l’Eurobaromètre pour tester les réactions des citoyens sur les noms cités, et s’approcher ainsi d’une démarche démocratique, vers laquelle il faudra évoluer ? ». Au vu des noms ayant circulé, ce premier exemple laisse en tout cas à penser que le poste serait tacitement réservé aux personnalités siégeant ou ayant pu siéger, de par leurs fonctions nationales, au Conseil européen.

La plus grande transparence n’était pas non plus de mise dans le Saint-Empire et à défaut d’un quelconque « déficit démocratique » à camoufler, les princes-électeurs ont pu laisser des arguments pas toujours irréprochables influer sur le cours de leur vote. En 1519, l’immense fortune du banquier Fugger permit ainsi au futur Charles Quint d’acheter les voix dont il avait besoin pour s’imposer face à son plus sérieux concurrent, le roi de France, François Ier.

Une fonction en partie conditionnée par celui (ou celle) qui l’endosse

Le manque de charisme et de notoriété européenne d’Herman Van Rompuy a été largement critiqué par les médias à la suite de son élection. Un an plus tard, l’homme reste peu connu : lunettes à fine monture, démocrate-chrétien flamand, fervent catholique, la soixantaine, amateur de haïku... et surtout grand faiseur de compromis dans son pays, ce qui a encouragé la décision de ses pairs européens, plus à la recherche d’une figure consensuelle, apte à gérer l’agenda du Conseil européen sans faire de vagues, que d’un véritable « Président de l’UE ».

Étant donné les contours encore imprécis de cette nouvelle fonction européenne, elle ne peut être qu’appelée à évoluer en fonction des personnalités qui seront amenées à l’exercer dans les années à venir et du bon vouloir des chefs d’État et de gouvernement de l’UE. En la matière deux thèses s’affrontent : celle d’un président fort et charismatique et celle d’un président facilitateur de compromis entre orgueils nationaux ; la seconde ayant pour l’instant primé. De la même manière, la nature de la fonction impériale a pu grandement varier selon la stature et l’aura de celui qui l’occupait, le rayonnement et le prestige de l’Empire s’en faisant alors ressentir.

Néanmoins, les possibilités d’affirmation de l’empereur germanique ou du président du Conseil européen par rapport aux États restaient et restent limitées du fait de l’origine interétatique ou intergouvernementale de leur pouvoir, l’étroitesse des « collèges électoraux » permettant à leurs membres de faire primer leurs intérêts communs ou de défendre leurs intérêts particuliers.

Si l’évolution de l’Empire est plutôt allée dans le sens d’une territorialisation et d’un renforcement des prérogatives des princes-électeurs vis-à-vis du pouvoir de l’empereur à l’époque moderne, il n’est pas impossible que le Conseil européen suive l’évolution inverse sous l’impulsion de personnalités fortes ou sous l’effet d’une réappropriation démocratique et que son président gagne alors en visibilité et en indépendance.

Photo : Herman Van Rompuy, source : Commission européenne