Une Fédération d’Etats-Nations, c’est quoi ?

Taurillon : José-Manuel Barroso a parlé dans son discours devant le Parlement européen de « fédération d’Etats-Nations ». Comment peut-on expliquer ce concept ?

Gaëtane Ricard-Nihoul : L’idée sous-jacente à ce concept est qu’il est possible et souhaitable de renforcer à la fois l’efficacité et la légitimité de l’action collective européenne, tout en encourageant la diversité culturelle et en utilisant pleinement la richesse de la pluralité des sensibilités politiques nationales. La Fédération d’Etats-Nations ne survit pas sans unité mais elle n’existe pas non plus sans diversité.

L’Union européenne est déjà une Fédération d’Etats-nations à bien des égards mais on s’est arrêté en chemin : il faut aujourd’hui assumer cette vision – et M. Barroso a eu raison d’oser y faire référence dans son discours – et aller plus loin dans la construction européenne en essayant de répondre à trois questions essentielles : qui fait quoi (mieux définir le périmètre de l’action européenne là où elle a une vraie valeur ajoutée), qui décide (c’est toute le problème du leadership en Europe que la crise a mis au grand jour) et avec quelle légitimité (cela concerne en particulier les moyens de renforcer le dialogue entre démocraties européenne et nationale). Avoir une vision du type d’Union que l’on veut construire est important car on a trop fait de bricolage institutionnel, illisible pour le citoyen et parfois même contre-productif par rapport aux objectifs qu’on s’était fixés.

Taurillon : Vous avez écrit un livre sur cette fameuse formule de Jacques Delors. Pourquoi avait-il créé cette expression à l’époque ?

Gaëtane Ricard-Nihoul : C’est un concept que Jacques Delors a utilisé dans les années 1990 pour essayer d’expliquer aux citoyens que l’engagement dans la construction européenne, même avancé, n’était pas incompatible avec leur attachement légitime à leur Etat, leur nation, leur culture. A l’époque, il s’agissait d’une intuition politique de Jacques Delors qui a beaucoup fédéré sur le plan politique – l’idée a notamment été reprise en 2000 par Joschka Fischer dans son discours qui a relancé le débat de fond sur l’Europe et finalement abouti au Traité constitutionnel - mais qui a été aussi décriée par certains universitaires, qui y voyaient un oxymore, une contradiction dans les termes. Depuis, certains auteurs, comme le Français Olivier Beaud, ont montré que ce concept était viable sur le plan théorique et pratique, en s’appuyant sur l’histoire et les expériences du fédéralisme dans le monde. Olivier Beaud propose de se départir de la dichotomie classique entre état fédéral d’un côté et confédération de l’autre, en proposant de concevoir la Fédération comme un régime politique à part entière, au même titre que l’Etat et l’Empire.

Taurillon : D’après votre livre, il s’agit d’avoir une nouvelle approche du fédéralisme pour l’adapter à la construction sui generis de l’Europe. Pouvez-nous expliquer en quoi celle-ci est différente ?

Gaëtane Ricard-Nihoul : Dans cet esprit, la Fédération est un « genre » politico-juridique dont il peut exister plusieurs « espèces ». Et l’Union européenne est et sera nécessairement une espèce particulière au vu de l’histoire et du poids politique de ces Etats. Accepter cette vision, c’est admettre que la Fédération est un compromis permanent entre forces centripètes (les Etats ne veulent pas rester isolés et souhaitent s’unir) et forces centrifuges (les Etats veulent garder leur identité politique et rester des entités autonomes). Le fédéralisme est ce qui permet d’organiser les rapports entre ces principes d’indépendance et d’interdépendance.

Dans l’UE, on a conçu l’organisation de ces rapports à travers ce que l’on a appelé « la méthode communautaire » : en gros, la Commission européenne propose, le Parlement européen et le Conseil des Ministres co-décident à la majorité (pondérée pour le Conseil) de leurs membres. Force est de constater que lorsqu’elle est appliquée, cette méthode fonctionne et permet de dégager des compromis. Mais elle est encore loin aujourd’hui de s’appliquer en toutes circonstances : le Conseil vote encore souvent à l’unanimité, le Parlement européen n’est pas impliqué dans toutes les décisions et la Commission se voit parfois démunie de son pouvoir d’initiative lorsque l’intergouvernemental est la voie de recours.

La Fédération implique aussi une véritable différenciation, une institutionnalisation des organes fédéraux, qui passe, outre par le vote à la majorité, par un budget central significatif. Aujourd’hui, il n’est pas raisonnable de penser que la Fédération européenne puisse se satisfaire d’un budget autour d’1% du PIB. On ne parle pas d’atteindre le niveau fédéral américain d’environ 20%. Mais on voit bien qu’il y a une marge pour renforcer l’action collective sans mettre en péril la capacité d’agir des Etats. Or aujourd’hui, alors que la crise appelle justement à plus de mutualisation des efforts, c’est le discours inverse que l’on entend. On veut limiter le budget de l’UE en appliquant la même logique de rigueur qu’aux Etats. Il faut pourtant pouvoir s’appuyer sur des leviers de croissance durable et le niveau européen est particulièrement pertinent pour de grands projets transnationaux, dans l’industrie, l’énergie, les transports,...

Taurillon : M. Barroso n’est pas très clair sur le fait de savoir s’il s’agit d’une fédération d’Etats ou de citoyens. Concrètement, le pouvoir au niveau européen serait dévolu au Conseil européen (les Etats) ou au Parlement européen (les citoyens) ?

Gaëtane Ricard-Nihoul : Pour moi, c’est une opposition qui n’a pas de sens car l’Union européenne actuelle tout comme une Fédération européenne d’Etats-nations pleinement assumée conservera une double légitimité : celle issue des Etats et celle venant directement des citoyens. C’est dans cet esprit que nous avons aujourd’hui deux législateurs au niveau européen : une chambre élue directement par les citoyens (le Parlement européen) et une chambre représentants les Etats (le Conseil des Ministres). Il est vrai que la montée en puissance du Conseil européen, qui est en quelque sorte l’étage ultime du Conseil au niveau des Chefs d’Etat et de gouvernement, mais qui a uniquement un pouvoir d’impulsion politique, est venue brouiller l’incarnation du leadership européen dans l’Union. Cela touche à la question du « qui décide » que j’évoquais précédemment.

Sur ce point, l’idée de la fusion des postes de Président du Conseil européen et de Président de la Commission européenne me paraît intéressante pour instituer un leadership européen plus clair, plus incarné. Mais il faut évidemment veiller à un mode de désignation démocratique et transparent (plus proche de celui du Président de la Commission que celui du Président du Conseil européen) et penser cette évolution d’une manière qui préserve la fonction de défense de l’intérêt général européen de la Commission européenne. La Commission est un organe essentiel du système de l’UE. Elle est la seule qui, comme le formule Jacques Delors, « pense tous les jours » à l’Europe.