Horizon Europe, fer de lance de l’Europe du futur ?

95,5 milliards d’euros, c’est le montant alloué par l’Union européenne à la recherche et au développement pour le prochain cadre financier pluriannuel (CFP) de 2021-2027. Appliqué de manière provisoire depuis le 1er janvier, le programme Horizon Europe est le neuvième programme-cadre pour la recherche et l’innovation, et représente une augmentation de 30% par rapport au précédent programme Horizon 2020. Depuis les années 1980, les programmes de recherche et d’innovation européens ont toujours bénéficié d’une augmentation de leur crédits, montrant un vrai intérêt des institutions européennes, du moins en théorie.

En ramenant la somme des crédits du programme Horizon Europe à la somme du PIB de l’Union européenne (hors Royaume-Uni), on arrive à environ 0,1% du PIB total, ce qui est assez dérisoire. C’est pour cela que la recherche et l’innovation européennes se sont toujours construites en synergie avec les financements nationaux. Or, assez peu d’Etats membres investissent à hauteur de 3% de leur PIB dans le domaine (la France est à peine au-delà des 2%), seuil défini dans les stratégies de croissance européennes. Pour autant, l’Union européenne représente 20% de la recherche et du développement dans le monde.

A l’aune d’une décennie marquée par de forts bouleversements économiques, technologiques et géopolitiques, l’Union européenne et son nouveau programme Horizon Europe devront s’affirmer comme des acteurs incontournables s’agissant de la recherche, du développement et de l’innovation.

Priorités à la santé et à la transition verte

Tout comme son prédécesseur Horizon 2020, la structure d’Horizon Europe est divisée en trois piliers : l’excellence scientifique, les défis mondiaux et la compétitivité industrielle européenne, et « l’Europe innovante ». Parmi les « clusters » proposés par le deuxième pilier figurent notamment la santé, climat, l’énergie et la mobilité, ainsi que le numérique, l’industrie et le domaine spatial.

Structure du programme Horizon Europe. Crédits : Union européenne

Signe des temps qui changent, Horizon Europe est donc censé se focaliser sur les grands défis contemporains : la santé et la lutte contre le changement climatique, dans un savant équilibre entre court et long terme.

Concernant ce dernier domaine, la priorité a été mise en accord avec le Pacte vert pour l’Europe et les projets devront tendre vers la neutralité climatique en 2050. Le cluster dédié a donc choisi de se focaliser sur les thématiques suivantes : l’adaptation au changement climatique, la protection des écosystèmes, la concrétisation de la neutralité climatique, les système énergétiques renouvelables, la séquestration du carbone, les batteries, les bâtiments à faible consommation énergétique, les transports intelligents et sans émissions de carbone, et les services plus vers et justes pour les villes. Dans les crédits alloués à EURATOM, le programme nucléaire européen, la recherche sur la fission et la fusion nucléaire doivent être poursuivie. Pourtant, alors que la première est une technologie qualifiée de « chimérique » par certain, la seconde souffre de nombreuses critiques, notamment en Allemagne.

Concernant la santé, il ne fait désormais plus de doute que l’Union européenne doit se parer d’une politique de santé publique beaucoup plus performante, après avoir tenté de répondre de manière convaincante à la crise induite par la COVID-19. Le 1er cluster « Santé » est censé donner une impulsion décisive pour faire de l’Union européenne une puissance innovante en termes de santé.

Processus sinueux

Horizon Europe est le plus grand programme de recherche du monde. Pourtant, celui-ci a connu une genèse compliquée. Quand bien même le domaine de la recherche et du développement soit unanimement reconnu comme étant une priorité de la politique européenne, le processus décisionnel pour Horizon Europe n’a pas été des plus faciles, pris en étau entre les intérêts intergouvernementaux et la pandémie de coronavirus.

Retour plus de trois ans en arrière : le 7 juin 2018, la Commission européenne a proposé la succession d’Horizon 2020, dotée à l’époque de 100 milliards d’euros répartis comme suit : financement de l’exécution à hauteur de 94 milliards d’euros (aux prix de 2018), 3,5 milliards d’euros au titre du programme d’investissement InvestEU et 2,4 milliards d’euros d’EURATOM et de la recherche dans le nucléaire civil. Après de nombreux débats au Conseil de l’Union européenne, notamment en novembre et en décembre 2018 (le Parlement européen adopte sa position le 12 décembre), un accord en trilogue est trouvé le 27 mars 2019 sur le même montant. « Seule l’innovation permettra à l’UE de rester une économie forte, durable et compétitive. Cette confirmation contribuera à ce que le nouveau programme puisse être lancé en temps voulu, en janvier 2021. Le texte permettra à nos chercheurs de savoir clairement quelles sont les priorités de l’UE dans le domaine et à nos citoyens de savoir avec certitude que nous sommes à l’écoute de leurs préoccupations » avait déclaré à l’époque le ministre roumain de la Recherche et de l’Innovation, Nicolae Hurduc, alors que son pays présidait le Conseil.

Moins de trois semaines plus tard, le 15 avril, le Conseil a marqué son accord sur les priorités du programme Horizon Europe, deux jours avant que le Parlement européen n’accepte l’accord, malgré sa volonté de porter le montant total à 120 milliards d’euros. En décembre 2019, la Commission a présenté de nouveaux chiffres pour le CFP 2021-27 : 1087 milliards d’euros en prenant en compte le retrait du Royaume-Uni. Dans ce contexte, la présidence finlandaise du Conseil a proposé de baisser le montant du financement de l’exécution à 84 milliards d’euros.

Les premiers mois de l’année 2020 ont été le théâtre de nouvelles baisses concernant Horizon Europe. Le 14 février, à l’aune de la pandémie de coronavirus en Europe, le président du Conseil européen Charles Michel a dévoilé sa proposition de CFP dans laquelle le montant de l’exécution a été ramené à 80,9 milliards d’euros. Quelques mois plus tard, durant le « légendaire » Conseil européen des 17 au 21 juillet, une nouvelle baisse à 75,9 milliards d’euros a été actée. Finalement, les institutions européennes, ainsi que la présidence allemande du Conseil, se sont mises d’accord sur la somme de 95,5 milliards d’euros (en prix constants de 2020, équivalant à 84,9 milliards d’euros par rapport aux prix de 2018) le 10 novembre, puis lors du Conseil européen les 16 et 17 décembre 2020.

La composition finale d’Horizon Europe est la suivante : 75,9 milliards d’euros auxquels il faut rajouter 5 milliards d’euros du programme de relance Next Generation EU, 3 milliards dans le cadre de l’initiative « politique-phare » et 5,5 milliards d’autres crédits. Le Parlement européen a réussi à augmenter les crédits alloués en soutenant massivement l’inclusion de la recherche et de l’innovation dans les politiques-phare de l’Union européenne. Un activisme à mettre en opposition avec la volonté de certains Etats membres de baisser les crédits au nom de compromis lors de la riposte européenne face à la pandémie.

Otage de pressions politiques

Ainsi, malgré l’importance des domaines susmentionnés, les pressions politiques des gouvernements nationaux ont profondément influencé le processus décisionnel menant à l’actuel Horizon Europe. La vigueur de la pandémie a imposé une réorientation radicale de la politique économique européenne et le programme Next Generation EU en est l’illustration la plus manifeste : 750 milliards d’euros mis à disposition sur trois ans pour redynamiser l’économie européenne, dont 390 milliards d’euros levés par la Commission européenne sur les marchés financiers. Une somme inédite.

Pourtant, le Conseil européen de juillet 2020 a permis de voir toutes les manigances intergouvernementales pour tenter de tailler dans différents programmes, afin d’aboutir à un compromis acceptable à l’unanimité. Ainsi, dans l’annonce du plan Next Generation EU par la Commission le 27 mai 2020, 150 milliards d’euros (soit le double de la somme annoncée quelques mois plus tôt par Charles Michel) était mis sur la table dans le cadre des négociations d’un CFP renouvelé. Après les Conseil européen de juillet, cette somme a été considérablement réduite. De plus, les âpres discussions autour de la conditionnalité de l’Etat de droit à la fin de l’année dernière ont retardé la validation de l’ensemble du CFP.

De la même manière, la Suisse, l’un des partenaires européens les plus importants de l’UE, n’est désormais plus associée entièrement dans le programme de recherche et de développement pour cause de turbulences politiques. En juin dernier, le pays alpin enclavé dans l’Union européenne a appris qu’il serait désormais traité comme un « pays tiers non associé dans les principaux programmes de financements de la recherche de l’UE », empêchant les structures helvétiques de s’associer à des projets européens comme s’était le cas auparavant. Une décision à mettre en regard avec l’abandon par le Conseil fédéral des négociations de l’Accord-cadre de coopération avec l’Union européenne. Une décision catastrophique pour les entreprises et les instituts de recherche outre-Jura.