Comme rappelé dans les deux premiers articles de notre série, l’objectif central du Partenariat oriental entre l’Union européenne et son voisinage d’Europe de l’Est et du Caucase du Sud est l’européanisation des marges orientales, via notamment l’exportation des normes législatives européennes et l’intégration au marché unique. Cela est aussi valable pour l’énergie. L’Union européenne est en effet une région fortement dépendante des importations d’énergies fossiles (elle importe environ 90% de son pétrole et 70% de son gaz naturel) en particulier venant de Russie, un pays qui entretient des relations très mouvementées avec l’UE.
Le voisinage oriental de l’UE semble être une région propice à l’émergence d’une « diplomatie énergétique européenne », de plus en plus citée dans les discours officiels des institutions de l’UE, mais tardant à se traduire concrètement. Les piliers de la politique énergétique européenne (des marchés énergétiques compétitifs et transparents, une énergie bon marché pour les citoyens, la transition énergétique) doivent ainsi façonner les politiques énergétiques des pays partenaires. Comment l’UE s’y prend-elle, et pour quels résultats ?
L’énergie, la pierre angulaire du Partenariat oriental ?
La dimension énergétique du Partenariat oriental est essentielle à plusieurs titres. Tout d’abord, la sécurité énergétique a constitué dès 2009 une plateforme à part entière dans l’architecture multilatérale du Partenariat. La sécurité énergétique a évolué vers un concept plus général de connectivité énergétique, de lutte contre le changement climatique et de transition énergétique. Cet élargissement de l’interprétation est important à souligner car il intègre toutes les dimensions de la sécurité énergétique telle que pensée par l’UE. Effectivement, la sécurité énergétique ne concerne plus seulement l’approvisionnement en énergies fossiles, mais implique désormais des considérations de transition énergétique (efficacité énergétique et développement des énergies renouvelables) et un rôle croissant des citoyens dans les choix énergétiques. L’énergie devient alors une considération transversale, politique comme économique.
La dimension politique de la coopération énergétique est particulièrement saillante. L’Union européenne étant dépendante des exportations de pétrole et de gaz russes, l’Europe de l’Est et le Caucase du Sud apparaissent comme une région de carrefour, de transit et de potentielle diversification des approvisionnements énergétiques. De plus, la dépendance au gaz est sensible à cause des caractéristiques de ce marché : un nombre restreint de fournisseurs, une forte rigidité du marché du gaz avec des investissements très coûteux et à long terme. La Russie joue aussi beaucoup sur les dissentions internes de l’UE concernant l’énergie, un secteur qui résiste fortement à l’intégration. Les états membres sont en effet très jaloux de leur souveraineté énergétique, reconnue par ailleurs dans les traités européens.
L’élargissement de la notion de sécurité et de transition énergétiques ainsi que la politisation de la dépendance au gaz naturel russe confèrent à l’énergie un rôle cardinal dans le Partenariat oriental.
Une multiple européanisation
C’est dans ce contexte que l’Union européenne développe une véritable politique énergétique extérieure à destination de son voisinage oriental. Cette « européanisation » des politiques des pays partenaires se fait de plusieurs manières : le cadre de coopération multilatérale, véritable innovation du Partenariat oriental, est le théâtre d’un échange intense de bonnes pratiques permettant in fine à l’influence européenne de se diffuser. La plateforme n°3, relative à la connectivité, la transition énergétique et la lutte contre le changement climatique est ainsi composée de plusieurs panels : sur l’énergie, le transport, l’environnement et le changement climatique. Ces panels d’experts de l’Union européenne et des pays partenaires se rencontrent sur une base régulière et abordent les très nombreuses thématiques propices à la coopération. Cette européanisation par la « soft law » est complétée par une européanisation plus contraignante, concernant des pays qui souhaitent renforcer leur coopération énergétique avec l’Union européenne. A l’heure actuelle, seules l’Ukraine, la Moldavie et la Géorgie ont choisi de suivre une telle voie. Ces pays ont signé des accords d’association avec l’Union européenne qui comportent de nombreuses clauses énergétiques sur la transposition de l’acquis communautaire dans la transition énergétique ou dans la libéralisation des marchés du gaz et de l’électricité.
Il faudrait également évoquer l’existence d’organisations énergétiques distinctes du Partenariat oriental, mais intimement liées dans la définition de la stratégie européenne. La Communauté de l’énergie, créée à l’origine pour intégrer les pays des Balkans occidentaux dans le marché énergétique européen, s’est élargie au fil des années 2010 à l’Ukraine, la Moldavie et la Géorgie. L’Arménie est membre observateur et la Biélorussie souhaite le devenir. La Communauté de l’énergie a l’objectif très explicite d’étendre le marché de l’énergie européen aux marges de l’UE. La charte de l’énergie est un autre exemple d’organisation œuvrant à l’européanisation des politiques énergétiques. Celle-ci définit des règles pour l’ensemble de la chaîne de valeur énergétique, de l’extraction à la consommation en passant par le commerce. L’influence européenne sur la définition de ces règles est clairement dû au fait que la charte de l’énergie a une origine européenne.
L’arsenal pour européaniser les politiques énergétiques du voisinage oriental est donc vaste. Est-il pour autant efficace ? Si des avancées concrètes se sont faites sur les marchés énergétiques du gaz et de l’électricité (dans la transparence des marchés et dans l’interconnexion avec l’Union européenne), de nombreux progrès restent à faire, tant les résistances diverses sont fortes. La transition énergétique est le parent pauvre de la coopération énergétique. Si les pays ayant signé des accords d’association sont obligés d’adopter l’acquis communautaire sur la politique climat-énergie, les résultats concrets se font encore attendre. La part des énergies renouvelables dans le mix énergétique des pays du Partenariat oriental reste insignifiant, surtout face à la suprématie des énergies fossiles. L’efficacité énergétique de l’industrie et des bâtiments reste un défi énorme. Néanmoins, l’UE tente de structurer cette coopération énergétique, ce qui est tout de même une bonne chose.
Les limites de la « diplomatie énergétique européenne »
L’Europe de l’Est et le Caucase du Sud sont la région expérimentale pour la politique énergétique extérieure de l’Union européenne. Peut-on aller jusqu’à parler de « diplomatie énergétique européenne » ?
Cette notion est de plus en utilisée dans les discours officiels européens, surtout venant de la Commission européenne et du Parlement européen. Tandis qu’au début des années 2000, on parlait surtout de « gouvernance énergétique extérieure », cette formulation a été supplantée au cours des années 2000 par la « diplomatie énergétique européenne », à la faveur des crises énergétiques, entre la Russie et l’Ukraine en particulier. Néanmoins, si la situation discursive a changé, ce n’est pas le cas de la situation factuelle : l’Union européenne considère toujours le marché énergétique comme un marché économique comme les autres qui doit se conformer aux règles de concurrence classiques. Les choses ont commencé à changer au début des années 2010 avec la rédaction de plusieurs documents-cadre, tels que les conclusions du Conseil de l’UE sur la diplomatie énergétique en 2012 et le Plan d’action pour l’Union de l’énergie en 2015.
Dans les grandes lignes, la stratégie diplomatique européenne repose sur trois axes : une voix européenne puissante sur la scène énergétique internationale, un dialogue multilatéral fort avec tous les acteurs mondiaux de l’énergie, et une coopération énergétique avec les pays voisins (ce qui implique, comme on l’a vu, l’européanisation des politiques énergétiques).
La stratégie européenne est gravement entravée par l’absence de voix européenne forte sur la scène énergétique, ce qui est une condition sine qua non pour la réussite à terme des deux autres axes de la stratégie européenne. Le projet de gazoduc Nord Stream II entre la Russie et l’Allemagne et contournant l’Ukraine, un pays de transit important, est un exemple flagrant de la primauté des intérêts nationaux dans la sphère énergétique. La Russie se sert également de son projet d’intégration concurrent, l’Union économique eurasiatique, pour affaiblir l’influence européenne dans les pays du Partenariat oriental. Ainsi, les marchés énergétiques des pays de l’Union économique eurasiatique s’intégreront entre 2019 et 2024. L’Union européenne n’a pour l’instant pas souhaité collaborer et refuse toujours de renouer le dialogue énergétique avec la Russie. La reprise des relations énergétiques avec la Russie n’est pourtant pas si incongrue, cela permettrait d’établir des bases plus saines de coopération entre l’UE, la Russie, et la région du Partenariat oriental entre les deux.
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