Quelle Europe face à l’immigration ?

La période qui voit aujourd’hui se répéter cet événement est l’une des plus délicates que l’Union européenne ait eu à affronter. Le phénomène migratoire n’est pas récent. Au contraire, il a toujours existé et existera toujours. Néanmoins, la situation d’urgence à laquelle le continent européen est confronté, et particulièrement ses pays méditerranéens, est, elle, sans précédent. Cela est dû à des facteurs externes (instabilité politique du Maghreb, menace terroriste d’ISIS), qui ont vu l’Europe réagir de manière désordonnée et avec des instruments inefficaces. En particulier, les États européens n’apparaissent pas en mesure de pouvoir apporter une réponse crédible à une situation humanitaire complexe, qui a transformé la Méditerranée en vaste scène macabre. Il faut comprendre pourquoi l’Europe s’est révélée aussi dramatiquement inefficace à l’heure d’affronter une urgence de ce type, et pourquoi elle tend même davantage à s’enfermer derrière ses propres frontières.

Le Vieux continent ne peut en aucune façon rejeter la responsabilité à quiconque d’autre, lui qui réalise que sa terre représente l’unique source d’espoir d’être sauvé pour tous ces gens à qui la guerre et la pauvreté ont tout pris. Cependant, une politique migratoire commune se fait encore attendre, à l’heure qu’il est. Il n’existe que les politiques individuelles des États membres de l’Union, qui se sont révélées incapables de combattre efficacement le phénomène.

Souvent, les pays méditerranéens se sont retrouvés seuls et ont réagi de manière fragmentée, avec des politiques post ou anti débarquements toujours différentes mais jamais « civilisées ». C’est le cas de l’Espagne, qui a érigé un mur de six mètres de haut à Ceuta et Méllila pour empêcher les migrants d’approcher ; de l’Italie, où les centres d’identification et d’expulsion constituent une réalité aux confins de l’humanité ; ou de Malte qui repousse souvent et volontiers les migrants, se lavant les mains de toute responsabilité. De surcroît, la mauvaise gestion de cette urgence humanitaire a grandement alimenté les tensions sociales, comme en Italie, qui figure aujourd’hui parmi les pays les plus racistes. En somme, l’absence politique de l’Europe se répercute du plan humanitaire au plan social. Les raisons derrière ces carences sont multiples : États nationaux préservant jalousement leur souveraineté sur leur propre scène politique, manque de solidarité, instruments et ressources inadaptés à la proportion du problème.

Partons de ce dernier point. Le « mot magique » est Frontex, l’Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres de l’Union européenne. C’est l’agence qui coordonne ou a coordonné des opérations notoires comme celles de Triton en Méditerranée, Poséidon en mer Egée ou Nautilus dans le Canal de Sicile. L’outil opérationnel principal, pour ne pas dire l’unique, que l’Union utilise pour gérer le phénomène migratoire doit donc être pris en considération. Toutefois, une première lecture des objectifs de l’Agence met en évidence un esprit assez vague, qui se retrouve malheureusement dans les faits. Selon le règlement de Frontex, en effet, « la responsabilité pour le contrôle des frontières extérieures appartient pleinement aux États membres ». De plus, grâce au règlement (CE) n° 863/2007, à la demande explicite d’un ou de plusieurs États membres, l’agence met à disposition des groupes d’intervention rapide, mais seulement pour une période limitée et dans des situations exceptionnelles et urgentes. L’inefficacité de ce système est démontrée par la fin de l’opération italienne Mare Nostrum, au détriment d’une gestion européenne à travers l’opération Triton. Pendant que le gouvernement italien, dépensant plus du triple, 9,5 millions d’euros mensuels pour Mare Nostrum, contre les 3 millions pour soutenir Triton, appliquait ladite « recherche et sauvetage », Frontex se contentait se surveiller et contrôler, rien de plus.

En réalité, Frontex a au moins toujours rempli une de ses missions : repousser, mais aussi arrêter et combattre l’immigration illégale. L’agence s’est en revanche limitée à un rôle de chien de garde, sans se préoccuper du moins du monde du problème humanitaire, rendant ainsi floue la frontière entre légalité et illégalité. De plus, de graves accusations pèsent sur son action (entre autres, celle d’Amnesty Inernational, comme le montre le rapport « The EU’s dirty hands »). En bref, Frontex ne sert pas à contrôler les flux migratoires, et peut-être, à éviter les bains de sang, mais sert à la défense de l’Europe.

Pour en venir à la question du manque de solidarité, tout remonte audit règlement de Dublin, c’est à dire le principal document adopté par l’Union européenne en termes de droit d’asile. La condition du réfugié est définie par la Convention de Genève de 1951. L’article 1 de la Convention affirme que le réfugié est une personne « qui craignant avec raison d’être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle a la nationalité et qui ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays ». Pour obtenir le statut de réfugié, les demandeurs d’asile doivent démontrer aux autorités européennes qu’ils fuient une guerre ou une persécution et qu’ils sont dans l’impossibilité de retourner dans leurs pays d’origine. Le nombre de demandes d’asile dans l’Union européenne [1] a augmenté de 435 190 en 2013 à 626 065 en 2014. En 2014, l’asile a été garanti à 163 000 personnes, et l’Allemagne est le pays qui a reçu le plus de demandeurs avec 41 000 demandes approuvées, suivie par la Suède et ses 31 000 demandes approuvées pendant que l’Italie accueillait 21 000 réfugiés.

Mais le système décidé à Dublin a fait l’objet de nombreuses critiques, en particulier du Conseil européen pour les réfugiés et exilés et du Haut commissariat des Nations Unies pour les réfugiés. L’on impute à ce système le manque de protection égale et efficace des demandeurs, contraints d’attendre des années avant que leurs demandes ne soient examinées. En outre, le système ne tient pas compte du regroupement familial et implique une pression majeure sur les États membres du Sud de l’Europe, qui sont les pays d’entrée au continent. Et cette pression augmente du fait que, pour le règlement, les demandes doivent être examinées seulement par le pays dans lequel les réfugiés posent le pied en premier.

Ce sont donc les États aux frontières qui se retrouvent à devoir choisir entre la mobilisation pour sauver des vies, supportant les coûts, comme l’Italie avec Mare Nostrum, ou le refuge dans la « forteresse Europe » - obéissant, de fait, à la philosophie de Frontex – avec des vies sur la conscience (Espagne, Malte). Et, à propos de manque de solidarité, comment ne pas mentionner les faits derniers de Vintimille ou la réluctance avec laquelle David Cameron a accueilli la proposition de quotas relative à la répartition des migrants dans toute l’Europe ?

L’obstacle insurmontable reste toutefois celui lié à la première des raisons déjà citées : la souveraineté. Il s’agit d’un argument complexe qui mériterait une explication à lui seul. Nous avons cependant sous les yeux tous les effets des 28 politiques migratoires différentes, appliquées par des États souverains, qui, divisées, ne sont pas à la hauteur des dimensions du phénomène. Des solutions fragmentées et hétérogènes ne font qu’amplifier l’urgence humanitaire, alimentant des logiques de « chasse aux coupables » pour le mieux, xénophobes et populistes pour le pire.

Aujourd’hui, le problème de l’accueil est une question complexe, avec toutes les composantes qu’elle implique : clandestinité, identification, reconnaissance du droit d’asile, rapatriements (lorsqu’ils sont justifiés). Une chose cependant est certaine : aussi longtemps que l’immigration restera une affaire nationale, bien peu de solutions pourront se révéler efficaces. Et ceci du simple fait que chaque État tendra toujours à protéger ses propres intérêts, parfois avec raison il est vrai, pointant systématiquement les autres du doigt – l’Europe, ou les États voisins – afin de diminuer sa propre part de responsabilité.

Il aura fallu 3500 morts en Méditerranée en 2014 et une tragédie sans précédent, comme celle survenue dans le Canal de Sicile entre le 18 et le 19 avril, pour arriver aujourd’hui à mettre sur la table des institutions européennes un agenda pour l’immigration qui puisse apporter les changements nécessaires. Celui présenté par le commissaire à l’immigration et aux Affaires intérieures Dimitris Avramopoulos est un plan qui semble prendre la bonne direction. Mise en œuvre des ressources, redistribution des demandeurs sur le territoire européen et collaboration accrue en cas d’urgence, sont des bons points de départ. Reste néanmoins la possibilité pour certains États de s’affranchir de quelques conditions (ladite clause d’opt out). Toujours est-il que fait d’avoir remis en cause Dublin et d’avoir doté Frontex d’une nouvelle base opérative – qui jouira de plus de personnel, de plus de ressources et d’un nouveau siège à Catane, justement – montre que les choses peuvent changer. Que faudrait-il faire, maintenant ? Changer une fois pour toutes l’approche du thème de l’immigration. L’orientation sécuritaire suivie par l’Union européenne jusqu’ici, dont laquelle Frontex est l’emblème, a failli et ne fait qu’aggraver la situation sans la résoudre. Acceptons l’existence de l’immigration sur le territoire européen et cherchons à la prendre en main sérieusement. Il faut se doter d’instruments adaptés à la dimension du phénomène. Les États se sont révélés faibles ; place à une politique migratoire commune contraignante pour tous les États . Seule une gestion communautaire des frontières peut développer efficacement des voies légales pour la gestion des flux et la mise en place de structures adéquates pour l’identification et la répartition des réfugiés. Les institutions européennes également ont compris qu’il est inévitable que les États doivent prendre leurs responsabilités quant à l’accueil des demandeurs d’asile. Il faut pour cela élargir leurs visions nationalistes et, surtout, dépasser les règlements de Dublin.

Ce changement de perspective devra servir d’intermédiaire pour la résolution de la plus grave carence dont l’Union européenne souffre actuellement : l’absence d’une politique extérieure commune. Cette union hétérogène par des traités d’États souverains, limite la capacité des européens à décider de leur propre futur. Et ce d’autant plus en situation de crise. L’incertitude politique entoure l’Europe – l’Ukraine, le Maghreb, le Moyen-Orient – qui n’est pas en mesure de stabiliser ces endroits et qui, en retour, en sort déstabilisée. Il est évident qu’une politique extérieure commune qui primerait sur une approche intergouvernementale est nécessaire, à la faveur d’un processus délibératif et démocratique fondé sur des décisions prises à la majorité. Voilà pourquoi la Journée mondiale des réfugiés ne doit pas seulement aider l’Europe à réfléchir sur la condition des réfugiés, mais aussi à se repenser elle-même en prenant pour point de départ la gestion de ses frontières. Il est nécessaire que les citoyens européens laissent mûrir leurs propre réflexion sur certaines thématiques, rejetant les dérives populistes et conservatrices que cette Europe (presque invisible car inachevée) peut générer, et à qui ces dernières s’opposent.