Solidarität in Krisenzeiten: Weshalb Coronabonds das falsche Instrument zur falschen Zeit sind

Corona hat Europa seit drei Monaten fest im Griff. Von Portugal bis Finnland sind die Fabriktore geschlossen, die Restauranttische gestapelt und die kleinen Boutiquen vergittert. Diese gemeinsame Herausforderung, die uns alle gleichermaßen trifft, hätte eine Sternstunde europäischer Kooperation und Solidarität werden können. Hätte. Panisch schlossen die Mitgliedstaaten nacheinander ihre Grenzen – ungeachtet der tatsächlichen Ausbreitung des Virus. Nicht einmal die Beschaffung von medizinischen Gütern oder die Verteilung von Intensivpatient*innen konnte die Europäische Kommission wirklich koordinieren. Im ersten Schock der Krise waren sich die Mitgliedstaaten selbst die nächsten.

Man könnte meinen, dass inzwischen Krisenroutine eingekehrt sei und man nun ganz pragmatisch an der Stützung und dem Wiederhochfahren der europäischen Wirtschaft arbeiten könnte. Doch beginnt nun ausgerechnet beim Geld die europäische Freundschaft? Zunächst sah es so aus, als könnte man sich in Rekordzeit auf ein gigantisches Notprogramm einigen, dass der europäischen Wirtschaft die nötige Luft zum Durchhalten verschaffen würde. Doch Italien lehnte die Hilfe umgehend ab und forderte stattdessen sogenannte Coronabonds, auf die wiederum Deutschland reflexartig scharf ablehnend reagierte. Am 23. April hat der Europäische Rat schließlich das ursprünglich geschnürte Rettungspaket mit einem Volumen von über einer halben Billion Euro zügig und auch mit Zustimmung Italiens beschlossen. Ist es nun ehrlich oder unverfroren, wenn die italienische Regierung Deutschland trotzdem mangelnde europäische Solidarität und eine Gefährdung des gesamten Projekts Europa vorwirft? Um dies zu beurteilen, sind zunächst zwei Einordnungen nötig.

Eurobonds: Wiederbelebung einer alten Debatte

Zunächst ist die Diskussion inhaltlich alles andere als neu. Coronabonds sind nichts anderes als die seit der Eurokrise stetig und vieldiskutierten Eurobonds. Die Idee klingt verlockend: Indem nicht einzelne Staaten, sondern die Eurozone als Ganzes, sich am Kapitalmarkt verschulden würde, wären die Risikoprämien für viele Mitgliedstaaten bedeutend niedriger, da die zugrundeliegende Sicherheit natürlich ungleich größer wäre. Gleichzeitig würden die Zinsen für die wirtschaftlich starken und nicht so stark verschuldeten Staaten, wie Deutschland, steigen. Und im Ernstfall des Totalausfalls eines Mitgliedstaates stünde schließlich der Bailout. Das ist jedoch schon der erste Haken am Modell: Erstens könnte diese Möglichkeit der Haftung für andere Mitgliedstaaten gerade für kleine Volkswirtschaften wie Malta zu einer erheblichen Verschlechterung der Ratings führen. Zweitens schließen die derzeitigen Europäischen Verträge eine Haftung der Mitgliedstaaten untereinander explizit aus. Eurobonds wären also nur mit tiefgreifenden Veränderungen an den rechtlichen Grundlagen der EU umsetzbar. Da diese in einigen Mitgliedstaaten verfassungsgemäß nur mit Referenden möglich sind, könnte man die Diskussion an dieser Stelle beenden. Es scheint kaum vorstellbar, dass sich beispielsweise in den Niederlanden eine Mehrheit der Bevölkerung für die gemeinsame Haftung finden würde. Doch es ist unter Jurist*innen umstritten, inwiefern eine gemeinsame Teilhaftung Vertragsänderungen erfordern würde. Hier haben die Anhänger*innen eines solchen Modells ihre Forderungen bisher nicht hinreichend präzise ausgestaltet – also spielen wir das Gedankenexperiment zunächst weiter.

Auch im Falle einer Umsetzung würde jedoch ein wichtiges Element fehlen: Die zentrale politische Steuerung. Jeder Nationalstaat hat eine Regierung, die Staatsanleihen ausgeben kann, wenn sie dies für angebracht hält. Die Europäische Kommission hat diese Kompetenz nicht. Zudem würde sich die technische Frage des Aufteilungsschlüssels der erlösten Summen zwischen den Staaten stellen – auch hier wäre eine gemeinsame Wirtschafts- und Währungspolitik nötig, die flexibel auf die sich ständig verändernden Risiken reagieren könnte. Hier rächt sich, dass bisher nicht alle EU-Mitgliedstaaten den Euro eingeführt haben. Deshalb müsste man sich mit einem*r eigenen Eurozonen-Finanzminister*in und eigentlich auch einem eigenen Eurozonen-Parlament behelfen.

Dies würde jedoch die nächste bisher ungeklärte Grundsatzfrage nicht beantworten: Soll über die stets mit Kofinanzierungen verbundenen Strukturförderungen hinaus ein ständiger Finanztransfer von den wirtschaftlich starken hin zu den hoch verschuldeten Staaten etabliert werden? Vom bundesdeutschen Länderfinanzausgleich wissen wir, welches permanente Konfliktpotenzial dies birgt.

Italien: Nicht erst seit Corona stehen Wirtschaft und politisches System unter Druck

Die zweite Einordnung soll der politischen Lage in Italien gelten. Selbstredend ist es nicht im Ansatz möglich, in nur wenigen Sätzen die äußerst komplexe politische Landschaft des Landes vor einem nötigen historischen Hintergrund abzubilden. Deshalb an dieser Stelle nur ein paar allgemeine Hinweise: Italien schiebt seit Jahrzehnten einen gigantischen Schuldenberg vor sich her. Um hiervon nicht erdrückt zu werden, hat das Land nach der Eurokrise Reformen durchgeführt und öffentliche Ausgaben zurückgefahren. Die Wirtschaft blieb jedoch fragil und die starke, international wettbewerbsfähige Industrie hat ihren Schwerpunkt fast ausschließlich im Norden Italiens. Ein Viertel der Wirtschaftskraft Italiens und sogar ein Drittel aller multinationalen Unternehmen haben ihren Sitz in der Lombardei, just jener Region, die wie keine zweite in Europa von Corona zum Erliegen gebracht wurde. Der gesamte Süden Italiens ist – ähnlich wie das nach schmerzhaften Reformen gerade erst wirtschaftlich gesundende und politisch wieder stabile Griechenland – aufs Äußerste vom Tourismus abhängig. Der wiederum ist ein Wirtschaftszweig, der 2020 vermutlich weltweit vollständig zum Erliegen kommen wird.

Der italienische Premierminister Giuseppe Conte steht jedoch nicht nur wirtschaftlich mit dem Rücken zur Wand. Nachdem er die rechtspopulistische Lega 2019 aus seiner Regierung gedrängt hat, ist seine Machtbasis mit den (wie fast überall in Europa) schwachen Sozialdemokrat*innen der PD und der bereits Auflösungserscheinungen zeigenden Fünfsterne-Bewegung äußerst prekär. Matteo Salvini und seine Lega drängen scheinbar unaufhaltsam an die Macht und nutzen nun die Krise, um gegen Europa und alles Fremde zu wettern. Dass Italien mit seinen vielen Parteien, häufigen Koalitionswechseln und Neuwahlen politisch instabil ist, ist nicht neu. Doch nachdem die Lega bereits monatelang die Meinungsumfragen anführte, könnte Corona ihr den entscheidenden Schub zur Macht bringen. Conte bleibt nur die Flucht nach vorn. Er muss die Krise für sich nutzen und ist auf schnelle Erfolge angewiesen. Die erhofft er sich scheinbar eher auf europäischer, denn auf heimischer Bühne.

Ein Hilfspaket von historischer Dimension

Das Hilfspaket von 540 Milliarden Euro, das die Staats- und Regierungschefs am 23. April beschlossen haben, musste also mehreren Zielen dienen. Zunächst soll es die europäische Wirtschaft vor dem Absturz bewahren, gerade auch um die südeuropäischen Mitgliedstaaten zu stützen und den dortigen antieuropäischen Kräften entgegenzuwirken. Gleichzeitig soll es jedoch den geltenden Verträgen entsprechen und damit auch den antieuropäischen Kräften in den wirtschaftlich starken Mitgliedstaaten nicht in die Hände spielen. Neben Deutschland sind beispielsweise in Österreich, Finnland oder den bereits erwähnten Niederlanden die Vorbehalte gegenüber dauerhaften finanziellen Hilfen für den Süden sogar noch größer und die antieuropäischen Kräfte dort stärker.

Das Paket ist dreigeteilt und greift dabei auf bestehende Strukturen zurück: Den größten Teil von bis zu 240 Milliarden Euro wird der als Euro-Rettungsschirm bekannte und sich derzeit in einem Transformationsprozess hin zu einem europäischen Währungsfonds befindende Europäische Stabilitätsmechanismus (ESM) verwalten. Er kann den Euroländern Kredite in Höhe von bis zu zwei Prozent ihres BIP gewähren. Es muss jedoch nachgewiesen werden, dass die Gelder explizit der Vorbeugung beziehungsweise Bewältigung wirtschaftlicher Schäden durch die Coronakrise dienen. Weitere 200 Milliarden Euro werden durch die Europäische Investitionsbank (EIB) direkt an kleine und mittlere Unternehmen vergeben. Die verbleibenden 100 Milliarden Euro kann die Europäische Kommission über ihr Programm zur Abmilderung von Arbeitslosigkeit in Krisen (SURE) an die Mitgliedstaaten vergeben, damit diese Kurzarbeit oder ähnliche beschäftigungssichernde Maßnahmen einführen oder ausweiten können.

Darüber hinaus hat der Europäische Rat die Einrichtung eines Wiederaufbaufonds aus den Mitteln des mehrjährigen Finanzrahmens der EU bis 2027 beschlossen. Der sogenannte Recovery Fund wird derzeit von der EU-Kommission ausgearbeitet. Hier muss unter anderem noch geklärt werden, ob die Mittel als Kredite oder Zuschüsse vergeben werden sollen. Schließlich wurde neben weiteren kleineren Maßnahmen noch beschlossen, bei den Kriterien des Stabilitäts- und Wachstumspakts die Krisenregularien greifen zu lassen und den Mitgliedstaaten kurzfristig eine höhere Neuverschuldung einzuräumen.

Solidarität als Abwägung zwischen Nötigem und Machbarem

Nun stellt sich also die Frage, ob Europa mit diesen Maßnahmen angesichts von Corona solidarisch genug ist oder Coronabonds der richtige Schritt gewesen wären. Zunächst einmal sollte anerkannt werden, dass innerhalb einer für die EU bemerkenswert kurzen Frist ein Hilfspaket geschnürt und beschlossen wurde, dessen Volumen in anderen Zeiten vermutlich jahrelanges Tauziehen ausgelöst hätte. Ob die Maßnahmen schnell genug kommen und ausreichen werden, kann heute niemand sagen, hängt es doch entscheidend davon ab, wie lange die Beschränkungen des wirtschaftlichen Lebens noch beibehalten werden müssen. Jetzt Eurobonds übers Knie zu brechen, wäre jedoch aus mehreren Gründen nicht richtig gewesen.

Es fehlen, wie bereits ausgeführt, die vertraglichen und institutionellen Voraussetzungen. Eurobonds können nur die logische Konsequenz aus dem Bestehen einer funktionierenden wirtschaftlichen und finanziellen Einheit mit gemeinsamer politischer Steuerung sein. Diese ist – insbesondere mit der unklaren Abgrenzung zwischen Euroländern und den anderen EU-Mitgliedstaaten – definitiv nicht gegeben.

Solidarität heißt die Wirtschaft zu stützen, damit diese den Staat stützt

Das Manöver des italienischen Premierministers ist genauso durchsichtig, wie nachvollziehbar. Doch Eurobonds sind nicht das Allheilmittel für die seit Jahrzehnten instabile parteipolitische Landschaft in Italien. Ja, Deutschland hat wie kein zweites Land vom Euro profitiert. Ja, für deutsche Unternehmen ist gerade Italien nicht nur wichtiger Absatzmarkt, sondern auch wichtige Werkbank. Ja, die Coronakrise trifft Italien mit seiner Industrie bisher und dem Tourismus in den kommenden Monaten doppelt. Darum braucht es schnelle und effektive Hilfe in dieser Sondersituation und die ist mit dem Hilfspaket der EU möglich. Diese wird auch den Parteien der demokratischen Mitte helfen, wenn sie es schaffen, die bereitgestellten Gelder effektiv dorthin zu verteilen, wo sie gebraucht werden. Dies ist mit Sicherheit deutlich schwerer umzusetzen, als es gewesen wäre, den symbolischen politischen Erfolg von Coronabonds zu verkünden. Es ist jedoch absolut unerlässlich und die von den Sparmaßnahmen der letzten Jahre geschrumpfte italienische Verwaltung hat hier eine Mammutaufgabe zu bewältigen. Die Krise darf dennoch nicht als Vorwand missbraucht werden, um im Eilverfahren die Grundprinzipien der Wirtschafts- und Währungsunion umzubauen.

Ob sich die Europäische Union langfristig zu einer echten Wirtschafts- und Währungsunion in Gestalt eines Föderalstaates entwickeln soll, muss offen diskutiert werden. Eine beispiellose Krise ist dafür jedoch nicht der richtige Augenblick. Eventuell besteht nach dem Austritt des Vereinigten Königreichs und der Coronakrise die Chance tieferer Integration. Ob die gelingt, wird jedoch auch entscheidend an den Visegrád-Staaten liegen, die (bis auf die Slowakei) derzeit von einer Euro-Mitgliedschaft und mehr europäischer Integration weiter denn je entfernt scheinen.

Italiens Zukunft liegt dort, wo sie liegen sollte: In den Händen der Italienerinnen und Italiener. Die EU unterstützt sie hierbei mit einem beispiellosen Hilfspaket. Am Ende werden nicht Coronabonds darüber entscheiden, ob in Italien die Rechtspopulist*innen die Regierung übernehmen. Wer das angesichts von in weiten Landesteilen schwacher Wirtschaft, mafiösen Strukturen, schwacher Presse und unpopulären Politiker*innen behauptet, greift zu kurz.

Coronabonds sind die falsche Frage zur falschen Zeit

Am Ende muss die Erkenntnis dieselbe wie immer sein: Wir wissen nicht, wohin wir uns langfristig mit der EU und dem Euro entwickeln wollen und deshalb traut sich niemand, offen über die strukturellen Voraussetzungen nachzudenken, die einer ernsthaften Diskussion über Eurobonds erst eine faktische Grundlage liefern würden. Die Frage nach Coronabonds ist also, als würde man sich für die Farbe eines Autos entscheiden, das bisher kein Fahrwerk hat und über dessen Bau niemand auch nur nachzudenken scheint: Die falsche Frage zur falschen Zeit.